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论政府在企业重整中的角色定位
2016-11-15

论政府在企业重整中的角色定位

江苏中立信律师事务所    曾全生

摘要]

国际宏观经济背景之下,中国经济下行的压力明显增大,逐步进入新常态;而以去产能为主要标志的供给侧结构性改革被提升到前所未有的高度。在司法领域,完善企业市场化救治、积极引导适用破产挽救程序,已成为推进供给侧结构性改革的具体要求。

企业重整程序[1]作为我国现行破产法律体系中最具现实功效的破产挽救程序,已成为现阶段挽救已陷入困境但仍具有再生价值的企业之最佳法律程序。在企业重整程序中,市场、司法和政府均扮演着不可或缺的重要角色。本文试图结合企业重整实务,从破产管理人的角度,初步阐释政府在企业重整中的角色定位;探究如何在企业重整中充分获取政府支持,但又明确界定其介入的限度。

笔者认为:在程序启动方面,应逐步建立由政府部门牵头的预警机制,及时引导困境企业尽快启动重整程序;程序启动后,应充分发挥政府在企业重整程序中的协调和推动作用,但应坚守其限度。

 

[关键词]企业重整  新常态   角色  定位  政府支持  限度

 

 

引言

   

    重整是对出现或者可能出现破产原因但又具有挽救希望的企业,以各利害关系方协商通过或依法强制通过重整计划的方式进行债务、股权结构调整和清理,使企业摆脱困境、恢复持续经营能力和盈利能力,重获新生的破产挽救程序。重整制度以拯救处于困境的企业为目标,坚持把社会利益作为首要的价值取向,通过调整、平衡债权人、股东以及其他利益相关方的利益关系,使得困境企业能够继续存续,免于因陷入破产清算而带来社会震荡。据此,重整制度是一种积极的企业拯救制度。

    200761日起实施的《中华人民共和国企业破产法》(下称《企业破产法》),引入了国际上通行的重整制度,为处于困境中的企业摆脱困境、实现再生提供了一条有效的途径,也成为了目前处置僵尸企业、挽救困境企业最为全面、积极、有效的法律制度。

毋容置疑,《企业破产法》规定的企业重整程序是在法院的主导下进行的一项司法程序。但是,因重整程序涉及债权人、债务人、出资人、企业职工等众多当事人的利益,各方矛盾极为集中和突出;如处理不当,极易引发群体性、突发性事件,从而不同程度影响社会稳定。为此,最高人民法院于20096月发布了《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》[法发{2009}36],强调破产程序要坚持当地党委的领导并获取当地政府的支持。

基于前述,在现有环境之下,重整程序的推进尤其是促使重整取得成功就必须要争取政府及其职能部门的大力支持,充分发挥政府部门在重整程序中的作用,并妥善处理市场、司法与政府三者关系。

一、逐步建立预警机制,及时引导困境企业尽快启动企业重整程序

受全球经济不景气的拖累,中国经济的下行压力增大,部分企业尤其是中小企业出现市场需求不足、产能过剩甚至资金链条断裂等经营困难,逐步陷入困境,甚至部分企业已成为僵尸企业。

在政府层面,我国各级政府普遍设有宏观经济管理部门,例如发改委、经信委、工商局政府等职能部门。因而,这些部门能够较为及时地掌握当地企业的经营质态以及所面临地实际境况,也就具备建立困境企业预警机制的条件,包括软件和硬件;同时,这一预警机制的建立也不需要政府再进行大规模的投入,而仅需整合各职能部门的现有资源即可。

但不得不指出的是,长期以来,对地方政府及其官员的考核主要指标为GDP,而重整程序又属于破产程序的一种,因此,地方政府及其职能部门的官员均对此程序存在着“天然”的排斥或敌意,也就更谈不上主动设立预警机制、积极引导困境企业启动重整程序了。

让笔者颇感欣慰的是,党的十八大以来,对政府官员的考核指标已趋向多元化而不再唯GDP论;同时进一步提出了经济已进入新常态,需要转变经济发展方式、调整产业结构,推动经济长期可持续发展的改革目标。在此时代背景之下,推动建立由政府职能部门主导的困境企业预警机制,完善企业市场化救治体系,已具有现实的可能和操作性。地方党委和政府应彻底摈弃对重整程序的误解和旧有的政绩观,大胆创新,果断引导、推动重整程序的适用,为挽救困境企业找到一条新的途径,从而实现地方经济的良性发展。

二、充分发挥政府在企业重整中的协调和推动作用

    如前文所述,重整程序是由法院主导的一项司法程序。但无论是从理论还是实务的角度,重整程序尤其是重整的成功离不开政府及其职能部门的参与和支持。在企业重整中,政府及其有关职能部门在其职权范围内参与到重整案件中来,有利于各种行政力量在企业重整中顺利协作、步调一致,有利于通过重整程序实现对困境企业的有效挽救。以下分述之:

1、协调促进重整企业劳资矛盾的有效化解,保障重整企业的人力资源配置。

在企业重整实务中,如何保留重整企业的经营团队和员工,让其继续为企业提供劳动,往往成为令重整方和管理人头疼的大事。因为,如果企业原有的团队和员工全部离开的话,将会使企业重整成功增加重大障碍。除法院、管理人以及重整方通过调解、释明、说服等途径努力化解外,政府劳动部门的参与不可或缺。具体体现为,参与解释、说服工作,以及为重整企业冗余人员的就业提供便利条件等。

2、税收的优惠与减免

实务中,由于企业陷入困境,往往或多或少存在欠税的情形,比如拖欠增值税、印花税、土地使用税、房产税等;而因为欠税,又必然会产生高额的滞纳金。此外,重整企业为清偿债务而不得不出售或处置资产,又会产生新的纳税义务。

由此可见,要促进重整的成功,在不违背税法规定的范围内,给予重整企业适当的税收优惠或减免,就显得尤为重要了。政府及其职能部门的积极参与,协调和推动重整企业纳税负担的有效调整,具有重要的现实意义。一般而言,涉税内容亦是重整方案和重整计划的重要组成部分,是保障重整成功的重要措施和外部条件。若对重整企业不采取税收优惠政策,则会大大提高企业重整的成本,相应减少企业重整成功的可能性。

此外,从破产法原理来看,税收债权也是企业破产债权的一种,那么为实现重整目的而作出让步的各债权人中就应当包括税收债权的债权人,即政府。据此,政府有必要甚至有义务以对税收债务进行减免或优惠的方式参与企业重整。更何况,企业重整的成功是兼顾私人利益与社会公共利益的“双赢”结果,而促进和维护社会公共利益又是政府的重要职责之一。

3、工商登记或其他资质的恢复

司法实践中,当企业陷入困境之中,其工商登记或者其他资质手续往往会出现未及时审验甚至已被主管部门警示或吊销等现象。但重整的目标是要是困境企业恢复正常经营,也就必须将这些资质或手续予以恢复。

实务中,相关政府职能部门常常以其部门行政性规定为依据,对这些恢复形成较大障碍。当然,这也有一部分原因在于相应的政府职能部门对重整制度和程序不甚了解甚至存在误解。有鉴于此,通过政府的参与和协调,将会有效化解前述障碍,从而为企业恢复经营创造条件。

4、债权银行的协调

对重整企业而言,其绝大部分有效资产都已被设定了抵押或质押,而抵押或质押权人通常是当地银行。因此,在企业重整实务中,常会出现一个“债权银行”的利益相关团体。根据《企业破产法》的规定,抵押或质押债权人对特定的抵押或质押财产享有优先受偿权,虽然法律还规定在重整期间抵押或质押债权人不得行使权利,但如任由债权银行自由行使权利而不作协调与调整,就很有可能使重整不具有现实操作性。

一般来说,当地政府对当地银行具有天然的影响力。这种影响力的合法、合理发挥,必将有助于重整的成功;而重整的成功又必将促进债权银行的利益之有效实现,从而开创多方共赢的良好局面。

三、妥善处理市场、司法与政府三者关系,坚守政府介入重整程序的限度

    政府与市场的关系,是现代经济社会发展中最为基本、也最具争议的一个问题。在新的历史条件下,如何处理好政府这只看得见的手与市场这只看不见的手的关系,面临着比以往更多的新问题、新挑战。可以说,现代市场经济中,不可能没有政府的作用,问题的关键是,政府应发挥什么样的作用,以及如何发挥作用。

    长期的计划经济模式,造就了人们尤其是政府官员的固有思维,形成了对市场主体地位和市场规律的轻视甚至于漠视。企业重整制度作为企业市场化救治机制,理所当然应该切实尊重市场主体地位并遵循市场规律,顺势而为。这也就要求我们在企业重整程序中,妥善处理市场、司法与政府三者关系。就政府而言,既要在企业重整中扮演重要的角色,但也要明确其角色定位,切实做到积极参与、大力支持,却又要杜绝大包大揽、违背规则和规律。

应当明确指出的是,在发挥政府及其职能部门在企业重整中的积极作用的同时,必须防止政府的过度干预。否则,必将会破坏市场经济秩序运行的内在规律,阻碍现代企业制度的有效建立。从另一角度而言,如果由政府出面以行政行为代替法律行为,以行政程序代替法律程序,以行政重组或整顿取代破产重整,其结果不但使法律不能获得有效执行、破坏法律的权威和司法的独立,也会助长政府机关对法律的抵触和蔑视心理,不利于实现法治。

 

结语

身处改革的时代,直面经济转型期内困境企业的救治压力,市场主体、司法主导、政府支持这三项原则应有效结合在一起,为僵尸企业的处置、破产挽救措施的实施乃至新常态下的经济发展,提供制度性服务和保障;推动建立企业重整工作统一协调机制也已成为迫切需要。

诚然,对这一课题的探讨仍属起步阶段,迫切需要得到理论界及实务界的更多关注。本文也仅仅是笔者在参与处理重整实务的同时,整理出自己的些许肤浅之思考。

 

曾全生,江苏中立信律师事务所  联系手机:13951046319

 

[参考文献]

[1] 郑志斌、张婷,《公司重整:角色与规则》,北京大学出版社,20136月第1版。

[2] 郭毅敏,《破产重整. 困境上市公司复兴新视野——以审判实务研究为中心》,人民法院出版社,201011月第1版。

[3] 周及真,《从企业破产重组看政府与市场的关系——以无锡尚德为例》,《上海经济研究》,2014年第12期。

[4] 张文辉,《论税收优惠政策与企业破产重整制度的结合》,《破产法论坛》第七辑。

[5] 刘世锦,《“新常态”下如何处理好政府与市场的关系》,《求是》,2014年第18期。

 



[1] 我国《企业破产法》中表述为“破产重整”,但实务界为便于解释和推动该程序的适用,通常使用“企业重整”的表述。为行文方便,如无特别指出,本文一律采用“企业重整”或“重整”的表述。


 
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